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[xi] 《政府组织法》第2条规定，中华人民共和国政府是基于民主集中原则的人民代表大会制的政府。

按照法律规定的行政行为法律效果归属，司法解释上也明确委托行政机关作为行政诉讼的被告。[35]在法律规范没有修改的情况下以委托的名义下放权力，实质上已经构成职权转移，承继职权的行政机关可以长期、持续地实施行政行为，并不因某个行政行为的结束而消灭。

尽管行政机关间的职权委托制度仍然需要投入立法资源，但这就可以把全国人大的立法任务分散到对这一制度有个性化需求的更多立法主体，更为便捷的是可以通过调整职权的具有行政法规或规章意义的专门决定形式完成特别法的制定。[48]行政机关必须亲自行使法律所赋予的职权，而不得任意处分其职权。[32]参见梁训茂案，海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行终151号行政判决书。2014年该法修订后，已没有这一内容。为此，能否通过对行政委托的改造提供理论支持？这就有必要对行政机关间的委托作深入研究，包括行政机关相互间的委托区别于行政机关对社会组织委托的特殊性质、特别法依据的构造和法律效果的归属。

这是因为，国家是握有强制的主人，国家也垄断着一个指定国家中所存在的强制权力。[51] 行政机关间的职权委托必须有特别法依据，并不意味《行政许可法》《行政处罚法》的特别法授权条款是多余的。其二，不但用路人的诸如知情权、参与权、表达权等程序性权利难以实现甚至无法实现，而且，由于程序性保障机制的缺失，可能因相对人不懂或疏于权利救济而盲目地接受交警给出的行政处罚，由此，用路人的实体性权利也存在被侵犯之虞。

[42]参见兰天鸣：《沦为罚款机器的电子警察背离了初衷》，载《新华每日电讯》2021年4月9日，第7版。这也在我国道路交通法律规范中有相应规定，譬如，《道路交通安全法》第29条规定，交警在发现交通事故频发路段、停车场或道路配套设施存在安全隐患时，有及时报告的义务。[54]事实上，这些案件已数量颇多，[55]由此透出的司法裁判理念，逐步成为非现场执法司法裁判的一种强有力的声音。袁辉根、赵婧：《罚款自助缴纳系统运行的合法性》，载《人民司法》2019年第11期。

查处违法行为的全面性造成处罚的概率过高。以《行政处罚法》新增的有关非现场执法的第41条为例，该条共有三款，前两款规定了电子技术监控设备的标准和记录违法实施的要求，第三款涉及相对人程序性权利事项。

即便行政相对人后续可以通过救济程序予以维权，但是，这将会徒增本可以避免的权利救济成本。首先，在属于交警职权范围情形下，交通秩序为主人权保障为辅的新秩序观强调交通秩序和人权保障的先后顺序，主要是指交通秩序应当作为第一考量次序，人权保障应当作为第二考量次序。交警非现场执法有两大特点，即收集违法事实的便捷性和查处违法行为的全面性。1.工具主义的秩序交通至上观 2003年《道路交通安全法》出台之前，交警执法规范的工具主义色彩和秩序交通至上特性较为明显，可以将其概括为工具主义的秩序交通至上观。

（二）交警非现场处罚全民化的权利损益性 可见，交警非现场处罚全民化的交通秩序维护属性已确定无疑，这也是交警部门二十余年来青睐于非现场执法的根本原因。[5]鲁畅、刘宏宇、毛鑫：《天量罚单屡现，电子警察陷逐利执法争议》，载《新华每日电讯》2021年4月16日，第5版。对此，有学者更进一步阐释了程序性权利保障缺失的危害：无法当场纠正当事人的违法行为，也不能及时对违法当事人进行教育，事后非现场接受处罚的往往是机动车的所有人或者管理人，最需要接受教育的违法的机动车驾驶人反而接受不到教育。可见，上述两个条款具有相似性，皆为直接目的+间接目的双层次的内在规范结构。

[7]参见武堃：《交通管理中公安部门非现场执法问题研究》，载《江苏警官学院学报》2006年第3期。由概率统计来看，可以认为交通违章处罚几近于全民化。

当事人不在场即可作出行政处罚决定，相当于‘缺席处罚。一方面，在制度规范上，我国已就交通技术监控设备的选用、设置及维护，以及违法信息采集和审核、告知和消除等系列问题，做了系统而富有操作性的制度设计。

[1]之所以存在全民化的诟病，主要是因为，与现场执法相比，违章行为被发现的概率大大提高，尤其是在电子警察滥设滥用的情形下，这种概率进一步被提高。值得一提的是，在制度设计之时，立法者已然充分考虑到人权保障元素的精准表达。摘要:  在我国，围绕交警非现场执法已有较为成熟的制度设计和规制理论，然而，尚缺乏一套从法哲学层面系统阐释该行为的理论范式。交通秩序常态化包括两个层面的内容：浅层面是指用路人行使道路通行权而遵循交通规则所达成的通行状态。这也是交警权力的功能表达。当前，交警非现场处罚全民化承载着秩序维护性和权利损害性的双重价值趋向。

第二，查处违法行为的全面性造成处罚的概率过高。[56]例如，对于田志鹏诉陕西省西安市公安局站前分局行政处罚纠纷案，学者和法官较为一致地认为，缴纳罚款应被视为放弃相应权利。

相比较而言，后者可以有效规避上述问题。注释: [1]以2020年为例，全国交通违章罚款总额3000亿元左右，而全国汽车保有量达2.7亿辆，平均每车罚款逾千元。

[40]简敏、李辉：《隐蔽执法现象的伦理学检视》，载《贵州社会科学》2007年第6期。换言之，关于安装位置和安装密度，公安机关可根据交通秩序、机动车流量等因素（尤其是监管需要）予以自由设置。

其中，备受社会关注和饱受民众诟病的，当为电子警察罚款全民化。[54]余凌云：《交警非现场执法的规范构建》，载《法学研究》2021年第3期。[6]参见《公安部交通管理局关于推广使用交通监控系统查处交通违章做法的通知》（公交管〔1997〕141号）、《公安部交通管理局关于进一步推广使用路口闯红灯监控技术的通知》（公交管〔1998〕23号）。按照《非现场查处道路交通安全违法行为操作规程（试行）》的规定，交通技术监控设备设置地点的公开方式只是通常的报纸、互联网等平台，尚未形成制度化。

[16] 作为《城市交通规则》和《道路交通管理条例》第二层次立法目的的两项间接目的，也是与秩序交通一脉相承的。[9]参见龚鹏飞：《论与非现场执法相关法律规定的缺陷及其完善》，载《公安研究》2008年第4期。

同时，为了避免因对干预理解差异产生的不良后果，考虑到当前行政活动分工的精细化，恒定化的交警权力功能也应当予以精准化定位。[36]杨志云：《社会治安的政治定位与调控中的社会秩序——当代中国警务运行机理的解释框架》，载《社会学研究》2019年第2期。

三、正本清源：新秩序观的提出及证成 （一）作为理论根基的新秩序观 1.新秩序观的意涵及构造 接下来的问题是，如何进一步明确恒定化和精准化的交警权力功能。很显然，在交警非现场执法领域，前两款皆属于交通秩序的要义范畴，第三款属于用路人权利的当然内容。

那么，用路人的违法行为被发现频次和概率将会提升，因违章遭受处罚的可能性也将大大增加。在此基础上，着力解构其生成场域及基底属性，尝试明确统摄性的理论根基，进而以此来解释相关制度和疑难问题，最终实现交警非现场执法制度重构的理论功效。[32]张文显主编：《法理学》（第三版），法律出版社2007年版，第335页。为化解上述问题，我国已有较为全面的制度规则和丰富的智识资源，可以说，应对交通违章处罚全民化的制度方案和理论成果已经较为成熟。

基于这种认识，笔者选取了新中国成立至今关涉交警处罚的《城市交通规则》《道路交通管理条例》《道路交通安全法》等三个主要法律文本。深层面是指平等适用交通规则和公平处置违章行为而形成规则一致、协调统一的内生状态。

无异议或超过异议期的，上传至公安交通管理综合应用平台作为处罚违法行为的证据。那么，根据前面的分析，在上游阶段和中游阶段，交警部门的权力总量因被倾斜性配置而远超于用路人的权利总量。

之所以出现上述情形，是因为交警非现场执法无法做到像现场执法那样，不仅可以对违法行为人进行面对面教育并直接要求现场予以纠正，而且可以通过表明身份、说明理由、陈述申辩等程序机制，让其切身感受到因何违法、为何违法以及违法后果，进而实现处罚与教育相结合的行政处罚基本原则。那么，人权保障是只融于交通秩序之中而不做特别考虑，还是相对于交通秩序的优先地位而将其放置于次要地位呢？ 笔者认为，前者不应当作为可选方案。